中國慈善立法春潮涌動

　　一些地方在慈善立法上的紛紛試水，也許正是預(yù)示著我國慈善事業(yè)走向春天的“報春花”

　　文 | 本刊記者 熊靜如

　　早在2005年，我國慈善法的起草工作就已正式啟動，但時至今日，醞釀多年的慈善法卻千呼萬喚不出來，慈善法草案仍處于漫長的討論之中，何時正式頒行難以確定。

　　就在討論醞釀慈善法的幾年間，我國慈善組織有如雨后春筍一般，呈現(xiàn)出驚人的高速發(fā)展態(tài)勢。面對日新月異的慈善事業(yè)格局，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)由于管理效力不足，越發(fā)顯得捉襟見肘。

　　慈善機構(gòu)迅猛發(fā)展，上位法卻斟酌不定。在此局面下，一些地方紛紛開始摩拳擦掌，躍躍欲試，力圖為中國民間慈善組織創(chuàng)造更廣闊的空間和舞臺：2010年1月，《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》在江蘇省人大常委會獲得高票通過，成為我國首部地方性慈善法規(guī)。其后的短短一年間，湖南、上海、廣東、深圳等城市陸續(xù)在地方性慈善立法方面作出了不同程度的嘗試。一股“慈善立法潮”已悄然形成。

　　立法迫在眉睫

　　盡管早在2005年民政部就已經(jīng)正式啟動了慈善法立法工作，卻遲遲沒有正式出臺。目前，我國涉及慈善事業(yè)的相關(guān)法律條文多而不專，散見于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等法規(guī)中，但相互之間缺乏協(xié)調(diào)配套，操作起來往往顯得范圍模糊、效力低下。

　　同時，在2008年以來我國慈善事業(yè)高速發(fā)展的“相形”之下，現(xiàn)有的慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)難免“見絀”。雙重管理、免稅優(yōu)惠政策模糊、志愿者缺乏保障、公示監(jiān)督體系不完善等種種問題，無不困擾著正處于上升時期、雄心勃勃的中國現(xiàn)代慈善事業(yè)。

　　此外，與西方發(fā)達國家相比，我國的企業(yè)和個人捐款熱情低，專業(yè)性慈善團體少，慈善團體魚龍混雜、管理混亂、缺乏公信力，而一些優(yōu)秀的草根NGO卻募捐受限、生存艱難，還有一些亟待扶持的事業(yè)和群體，也往往得不到有效的保護。

　　總體看來，在慈善立法不健全的背景下，我國慈善事業(yè)所面臨的問題主要有以下幾個方面：

　　首先，慈善組織準入門檻太高。

　　根據(jù)我國《基金會管理條例》規(guī)定，全國性公募基金會的原始基金不得低于800萬元，地方性的不得低于400萬元，非公募基金會不得低于200萬元。而在實際操作中，還有最重要的“一道坎”需要邁——成立時必須有業(yè)務(wù)主管部門的書面同意。也就是說，基金會必須為自己找到一個可以掛靠的政府業(yè)務(wù)主管部門，否則就是“黑戶”。根據(jù)民政部民間組織管理局副局長楊岳的說法，截止2010年底，全國基金會的總數(shù)已超過2000家，而實際上，很多草根慈善組織是以工商注冊或者其他形式存在著，屬于募捐受限、得不到保障的“慈善黑戶”。

　　其次，慈善監(jiān)管不足，公信力不高。

　　在現(xiàn)有的《基金會管理條例》中，對于基金會的運作包括受贈財產(chǎn)的使用和監(jiān)督方面，都沒有明確可操作的規(guī)定?；饡跇I(yè)務(wù)上受各自主管單位的監(jiān)督，內(nèi)部管理往往較為松散?；饡男畔⑼该饕矝]有真正落到實處，“玻璃口袋”的打造還有很長的路要走。前不久，上海紅十字會的“萬元大餐”風波引起一片輿論嘩然，使得原本就對慈善機構(gòu)信心不足的中國公眾，越發(fā)擔心自己捐出的錢是否真的完成了最初的善良愿望。

　　第三，稅收優(yōu)惠政策不夠完善。

　　目前，針對慈善捐款的稅收優(yōu)惠政策模糊不清、力度不足，而現(xiàn)有的免稅政策也只針對政府指定的屈指可數(shù)的幾家慈善機構(gòu)，遠遠達不到對于慈善募捐的鼓勵效果。

　　“春天”還有多遠？

　　可以想見，一部綜合慈善法的出臺，必然會對整個中國慈善格局產(chǎn)生重大影響。而縱觀新中國成立以來的制度變遷，多是在憲政框架內(nèi)的階段式演進，一些地方上的慈善立法嘗試，無疑將成為我國慈善事業(yè)走向規(guī)范有序的春天的“報春花”。

　　按《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》規(guī)定，取得募捐許可的公益組織均有資格對公眾募捐，體現(xiàn)出對目前官辦慈善體系的挑戰(zhàn)，或?qū)⒋蚱乒紮?quán)被少數(shù)幾家具有政府背景慈善機構(gòu)壟斷的格局，使之更多地擴散至民間公益組織。

　　《湖南省募捐條例》則明確地將公益慈善的涵蓋內(nèi)容從扶貧濟困擴大至科教文衛(wèi)體以及環(huán)保事務(wù)。這就意味著，我國慈善機構(gòu)將與政府職責產(chǎn)生差別化，進而逐漸與國際現(xiàn)代公益理念接軌，不再只專注于一些本屬政府管轄范圍的社會福利和扶貧發(fā)展事務(wù)。

　　此外，正在醞釀中的《廣東省慈善事業(yè)條例》、《上海市社會募捐條例》以及深圳《非營利組織法》，也紛紛將目光集中在了突破雙重管理體制和建立有效監(jiān)管規(guī)則之上。

　　多年來，“慈善事業(yè)的根本大法”在學界和業(yè)界的千呼萬喚下就是不出來，究其原因，乃是各方對于政府與慈善的分野難以界定，在政府該如何管理民間組織、管理到什么程度、雙方工作交叉的領(lǐng)域應(yīng)如何協(xié)調(diào)等問題上，依然存在不小的爭議。

　　如果永遠只清談而不實際操作，就難以獲得突破性的進展。而在此輪“地方慈善立法潮”的背后，我們已分明感受到政府迫切改革的意圖。就連尚未在慈善事業(yè)立法層面有大舉措的全國政治中心北京，也于近期拋出了一個“重磅炸彈”：據(jù)北京市民政局2011年度工作會議透露，工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類和社會服務(wù)類社會組織，可以到民政部門直接登記，而不必像以前那樣尋找業(yè)務(wù)主管單位。在管理監(jiān)督配套制度尚不健全的情況下，北京如此大膽地放開準入門檻，無疑是為我國的慈善立法進程注入了一針強心劑。

　　有理由相信，各地方擺脫路徑依賴的突破性嘗試，必將為我國慈善法的最終出臺帶來極為有益的借鑒，促使慈善法的進程向前跨出一大步。若要問全國性的慈善法離我們還有多遠？“待到山花爛漫時”，那些如今迎風初綻的花蕾，便可在花叢中共同妝點中國慈善事業(yè)的“春天”。